原标题:政经丨上海土地开发进入“亩产与效益论英雄”时代 中房报记者 高欣丨上海报道 11月20日,上

  11月20日,上海市特别召开了一次市政府新闻发布会,解读近期正式印发的《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》(以下简称“高质量用地政策”)。

  据上海市规划和国土资源管理局局长徐毅松在新闻发布会上介绍,这次“高质量用地政策”从上海的土地资源现状出发,统筹落实高质量发展和高品质生活的总体要求,聚焦支持实体经济,服务民营、外资、国资共同发展,保障先进制造业发展,乐游娱乐着力打造与卓越全球城市相匹配的高质量发展空间;同时,坚持生产、生活、生态空间相协调,完善城市功能,补齐公共服务设施短板,营造15分钟社区生活圈,着力打造最有吸引力的高品质生活空间。

  值得关注的是,新政明确指出“向存量要空间、以质量促发展”,并提出包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出等五条土地盘活路径。提高土地利用绩效不仅将会成为上海未来几年土地开发利用的重点方向,更为城市存量盘活、改造打开了一扇新的大门。

  在支持实体经济,服务民营、外资、国资共同发展方面,“高质量用地政策”研究制定了高质量的土地供给、存量盘活和规划空间政策。

  其中,新政指出了五条存量土地盘活路径,包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出,并借此进一步创新利益平衡机制,丰富盘活政策路径,调动各方盘活存量产业用地的积极性,建立低效用地倒逼机制,引导土地资源合理流动和高效配置,加大向存量要空间的力度。

  值得关注的是,“高质量用地政策”提出的五条存量土地盘活路径包括此前较少提及的“节余转让”和“低效退出”两种方式。对此,上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康表示,对于存量的盘活最核心的一条原则是利益平衡。原土地使用者、新土地使用者和政府之间需要有一个利益的平衡,同时对于盘活,需要企业内生动力和需求的满足。所以,在盘活过程中,既要尊重产业发展规律,也要考虑企业合理利益。

  举一个简单的例子,假设一个企业拿了100亩地,在产业发展过程中只用了50亩,就可以考虑用节余转让的方式,将没有用足的50亩转让出来。这既要符合政府管理要求,也要让市场发挥资源配置的作用,让企业感觉到退出比低效持有更有吸引力。“这样的供地方式上海早在去年、前年就已经开始试点。”岑福康透露。

  除了节余转让,上海的存量盘活还强调“低效退出”。据岑福康介绍,土地的低效利用,实际上是土地资源最大的浪费。闲置土地可以依照相关的法规进行处置,但低效土地的处置没有明确的法规制约,这是一个普遍性的治理难题。

  “低效产业用地的治理首先要认清产业用地是具有公共属性的要素资源,不同于一般的房地产开发用地,所以要明确相应的权利义务关系。建立土地全生命周期的用地绩效和退出机制,构建产业用地低效利用的倒逼机制,促进低效用地盘活和有效利用。”岑福康称。

  针对低效土地《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》和“高质量用地政策”中明确了四个方面的具体措施,首先就是开展低效的认定,明确产业发展的标准,开展资源利用效率的评价;其次是建立倒逼机制,实施以税节地等财税、用能、环保、金融等差别化措施,严格管控准入措施;第三要完善用地政策,明确转型开发、提升能级、节余转让、收购收储等政策,深化盘活退出工作路径;第四则是要明确工作推进机制,建立以区政府为主体,产业、规土等部门协同推进,市政府完善考核激励机制,进一步强化各区向存量要空间的发展导向。

  “低效退出,要注重利益平衡。”岑福康强调,如果企业还能转型升级,能够真正发挥效益,我们是鼓励原持有人继续提升能级的。但如果没有好的产业项目,我们认为这个资源是有公共属性的,应该让给更有发展潜力的产业来使用。对于原权利人的利益,也将有一系列严格的后续监管机制,使其能够有序退出。

  除了存量的盘活,“高质量用地政策”还明确指出上海将推进旧区和城中村改造,以保护历史风貌为原则,通过带保护方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等供地方式支持中心城旧区改造。以强化区域功能、基础设施和公共服务配套为重点,开展城中村改造。

  由此可见,当下,上海的目光正在重回城市核心的低效土地资源,盘活、更新、提高土地利用绩效正在逐渐成为上海城市建设的内生力量。而这也正与上海市委书记李强多次强调的“亩产论英雄、效益论英雄”的高质量发展导向相契合。

  在明确存量土地盘活五条路径的同时,“高质量用地政策”还表示,未来上海低效建设用地将继续减量化。事实上,早在2015年,上海就开展了第一轮减量化3年行动,计划以“198区域”为重点区域,在2015年至2017年建设用地减少20平方公里;以2020年规划建设用地3226平方公里为终极规模,力争实现减量40~50平方公里。

  现如今,按照“高质量用地政策”的最新规划,2018年至2020年,上海全市每年减量化任务不低于15平方公里,其中工业用地减量不低于12平方公里。与过去三年的目标相比,减量任务翻倍增长。

  未来减量目标的实现,意味着大量低效土地将通过收储、转型、提容、节余转让、低效退出的方式重新被利用、盘活,这对于房地产企业而言在土地资源一向紧缺的上海无疑是一个新的机遇。

  瑞安房地产发展有限公司规划发展及设计总监陈建邦在接受中国房地产报记者采访时表示,当前上海不再向外拓展开发用地,这是非常对的做法。从中也能看出上海要不断提升已投入使用土地的价值,这个价值包括商业价值,也包括人文价值。

  有业内人士认为,随着城市的发展,从增量向存量的改变是毫无疑问的,而且将是一个有机的过程。如何增加城市活力?如何与城市配套不足进行有效结合?都是需要破解的课题。陈建邦坦言,现有的很多规范并不适用于操作城市更新、改造项目,在各种局限下城市更新发展的空间有限,所以还需要政府、企业、规划单位等一同推动改变。“我们不能让每一个项目都通过特批来做,所以需要一个适用于城市更新的规范出现。”

  “打通壁垒,单靠一个企业是无法实现的,现在的存量盘活中普遍存在政策不匹配问题,换言之结构性障碍很大程度上阻碍了城市的有机更新。所以还需要政府解决好政策的配套和协调工作,企业也期待着有效、创新政策的出现。”上述业内人士表示。

  “‘高质量用地政策’不只是一个文件,而是一个政策体系。”徐毅松表示,上海还同步制定了高质量利用产业用地的实施细则、容积率管理实施细则、乡村振兴规划土地政策、低效用地退出行动方案等20个配套政策文件和行动方案。